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Tout sur le bouclier fiscal

Le bouclier fiscal est une mesure fiscale instituée dans certains pays visant à plafonner le taux d'imposition global des contribuables. La mesure vise à jouer le rôle de « garde-fou » d'un système fiscal dans lequel la superposition de différents impôts peut, dans certains cas particuliers, générer des prélèvements obligatoires absorbant une proportion jugée excessive des revenus…

Pour ses détracteurs, le bouclier fiscal est une mesure coûteuse pour les finances publiques s'il ne s'avère pas capable de limiter la fuite des capitaux. C'est un dispositif qui profite aux contribuables les plus riches.

En Europe
Plusieurs pays d'Europe ont adopté des mesures de réduction des tranches marginales d'imposition dans une logique influencée par l'économie de l'offre de Robert Mundell et d'Arthur Laffer. La courbe de Laffer développe l'idée que « trop d'impôt tue l'impôt » en soutenant qu'au-delà d'un certain seuil d'imposition, le revenu de l'impôt pour l'État décroit. Il s'appuie aussi sur la pensée de l'économiste Nicholas Kaldor qui stipule que le niveau d'épargne est corrélé au niveau d'investissement : les riches étant ceux qui possèdent la propension marginale à épargner la plus élevée, si leurs revenus sont ponctionnés par l'impôt, c'est finalement la croissance économique, de par l'affaiblissement de l'investissement, qui se verra touchée. Dans cette optique, le bouclier fiscal peut être vu comme un facteur de croissance économique.
En Europe, des pays ont mis en place un mécanisme spécifique de « bouclier fiscal » :
France : 50%
Danemark : 59% ;
Finlande : 60%, supprimé en 2005 en même temps que l'Impôt sur la fortune;
Suisse : dans les cantons de Genève (60%) et de Vaud
En Allemagne, il n'existe pas de bouclier fiscal : la cour constitutionnelle de Karlsruhe a rendu en 1995 une décision limitant les impôts d'un contribuable à la moitié de ses revenus, mais cette limite ne concernait que l'impôt sur la fortune (supprimé depuis). Dans une décision rendue le 18 janvier 2006, elle précise en revanche que ce taux peut être dépassé dans le cas de l'impôt sur le revenu, indiquant de façon vague que son niveau ne doit pas être « excessif ».
En France

Origines
Une première ébauche d'un bouclier fiscal est apparue en 1988 sous le gouvernement socialiste de Michel Rocard sous la forme de la règle du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune, qui limitait à 70 % des revenus le poids combiné de cet impôt et de l'impôt sur le revenu. Ce mécanisme fut modifié avec une hausse du plafond à 85 % et, en 1995 sous le gouvernement d'Alain Juppé, limité par l'adoption de la règle du « déplafonnement du plafonnement ».
Cette dernière réforme a permis à l'ISF de potentiellement dépasser 100 % des revenus d'un contribuable, et a suscité dans les années 2000 un certain nombre de contentieux contre l'État, au motif qu'une telle imposition serait contraire au droit à la propriété privée garanti par la constitution. Bien qu'aucun tribunal n'ait retenu le caractère « confiscatoire » de l'ISF, certaines décisions (notamment celle de la cour de cassation dans l'arrêt Binet) ont montré une évolution dans le sens d'une limite à l'imposition, dans la mesure où celle-ci contraint le contribuable à se séparer de son patrimoine pour pouvoir payer l'impôt.
Historique
Le bouclier fiscal est une mesure instituée en France par la loi de finances pour 2006 (gouvernement Villepin) qui pose comme principe qu'un contribuable ne peut avoir à acquitter plus de 60 % de ses revenus en impôts directs. L'article 1 du code général des impôts indiquait donc : « Les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 60 % de ses revenus ». Ce pourcentage concerne l'impôt sur le revenu, l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), les taxes foncières et la taxe d'habitation sur la résidence principale mais n'incluait pas les cotisations sociales, ce qui mettait le seuil effectif du bouclier fiscal à 71 %. Il avait rencontré un succès très mitigé. Le système fonctionne alors par remboursement de l'administration fiscale : celle-ci rembourse l'excédent aux contribuables si les impôts payés dépassent le seuil fixé par le bouclier.
Nicolas Sarkozy avait annoncé lors de la campagne présidentielle de 2007 qu'il voulait « un bouclier fiscal à 50 % y compris la CSG et la CRDS ». La loi TEPA du 1er août 2007 a ainsi abaissé le seuil à 50 % du revenu déclaré et intègre, malgré l'opposition du Nouveau centre, les contributions sociales au titre des impôts servant de référence au calcul du bouclier.
Dans un souci d'équité fiscale il fut un temps envisagé d'instaurer un impôt minimum, miroir au bouclier fiscal mais qui éviterait que certains contribuables fortunés abusent des niches fiscales pour éluder totalement l'impôt. Ce projet, jugé trop complexe, a été abandonné en faveur d'un plafonnement des niches fiscales.
En 2008 (applicable à partir de 2009) le mode de fonctionnement a été étendu pour permettre aux contribuables qui le souhaitent de déduire directement de leurs impôts les sommes dépassant les 50 % de leurs revenus, sans attendre un remboursement de l'administration l'année suivante.

Règles de calcul
Le mécanisme du bouclier fiscal est fondé sur une demande de restitution par le contribuable à l'administration fiscale du trop-perçu. L'ensemble des éléments fournis sont donc susceptibles d'être contrôlés. Les différents impôts doivent être normalement déclarés sur la base des revenus de l'année n-1 et acquittés l'année n ; ce n'est que l'année suivante, n+1, qu'une demande peut être faite (par envoi d'un formulaire) pour obtenir le remboursement des sommes versées en trop. On prendra par exemple les revenus de l'année 2007 et les impôts payés en 2008 (y compris l'impôt sur le revenu de 2007 donc), la demande de remboursement se faisant en 2009
Ce mécanisme obligeant le contribuable à avancer des sommes qui lui seront remboursées ensuite a été modifié. Ainsi, à partir de l'année 2009 (impôts 2009 et revenus 2008), le contribuable a l'option d'auto-liquider le bouclier fiscal en imputant lui même sur son impôt les sommes qui le feraient passer au-delà du seuil global de 50% d'imposition (réalisable sur l'Impôt de solidarité sur la fortune, les taxes d'habitation et foncière ainsi que la CSG).
Cette procédure d'auto-liquidation comporte toutefois certains risques : la demande de remboursement est en fait une procédure contentieuse, que l'administration instruit et règle selon ce qu'elle pense réellement devoir. L'auto-liquidation en revanche, dans le cas où le calcul du contribuable serait contesté, peut donner droit au paiement de pénalités de la part du contribuable.

Impôts
Les impôts concernés sont l'impôt sur le revenu effectivement payé, l'impôt de solidarité sur la fortune, la taxe d'habitation et la taxe foncière de la résidence principale, les contributions sociales CSG, CRDS. La redevance audiovisuelle, la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et la taxe sur les logements vacants ne sont pas prises en compte.

Revenus
Une grande partie des revenus doit être pris en compte : salaires, plus-values (y compris celles exonérées), revenus fonciers, intérêts de plans d'épargne populaires ainsi que ceux générés par des contrats d'assurance-vie en euros (mono support, même sans effectuer de retrait).
Certains revenus ne sont toutefois pas intégré dans le calcul :
- les plus-values immobilières exonérées
- les plus-values mobilières dans la mesure où le seuil de cession de 25 000 € n’est pas dépassé
- les prestations sociales
- les gains (mais pas les retraits) sur les PEA et contrats d'Assurance-vie multi supports, à condition que l'épargne ne soit pas investie à plus de 80% sur un fond sécurisé en euros.

Bénéficiaires
La tranche marginale de l'impôt sur le revenu ne dépassant pas 40%, le bouclier fiscal concerne essentiellement des contribuables fortement imposés sur leur patrimoine. Ainsi les bénéficiaires se partagent en deux groupes distincts :
Les ménages riches ayant un patrimoine très important, imposés à l'ISF. Ce sont les principaux bénéficiaires en termes de montants restitués : en 2008, 755 foyers possédant les patrimoines les plus importants (d’une valeur de plus de 15,5 millions d’euros) et les revenus les plus élevés (supérieurs à 42 500 euros par an) touchent 66% des sommes remboursées, soit une moyenne de 368 281 euros remboursés pour un coût budgétaire de 288,6 millions d'euros. Ils représentent 5,4 % des bénéficiaires et environ les deux tiers du coût du bouclier fiscal.
Les ménages plus modestes (parfois RMIstes14) mais propriétaires, fortement imposés par la taxe foncière et dans une moindre mesure la taxe d'habitation : 8 338 foyers, soit 60% des bénéficiaires, ne sont pas imposables à l'ISF et se sont vu restituer au total 4,8 millions d'euros, soit 1% du coût budgétaire.
Le bénéfice du bouclier fiscal a été étendu par la loi de modernisation de l'économie (LME) votée en première lecture à l'assemblée nationale le 12 juin 2008 aux étrangers vivant en France depuis plus de trois ans, et ne bénéficiant plus du statut dérogatoire renforcé d'« impatriés » (c'est-à-dire de « non-résidents »)1516. Cette disposition visait à faire le pendant d'autres pays comme la Grande Bretagne qui dispose également d'un régime très favorable accordé aux non-résidents, mais en voie de fiscalisation comme le révèle le Finance Act de mars 2008. Il s'agit d'attirer les cadres supérieurs étrangers et certains contribuables étrangers fortunés.

Chiffres

Année d'imposition	Année de remboursement	Remboursements	Bénéficiaires	Remboursement moyen
2006	2007	246 M€	15 066	16 328 €
2007	2008	578 M€	18 893	30 593 €
2008	2009	585 M€	16 350	35 780 €

Impact sur l'évasion fiscale
Alors que le nombre d'expatriations fiscales de redevables de l'ISF n'avait cessé d'augmenter depuis 2003, l'année 2007 a pour la première fois vu une diminution du nombre de départs (-15%) et une hausse des retours (+9%). Bien qu'il soit difficile d'établir avec certitude un lien de causalité, ce changement coïncide avec la mise en place du bouclier fiscal et validerait son utilité dans la lutte contre les départs de riches contribuables.
La rentabilité économique de ces retours comparée au coût du bouclier fiscal (578 millions d'euros en 2008) en matière de recettes fiscales est aussi l'objet de débats (voir Expatriation fiscale).

Réactions en France
Défense
Les défenseurs du dispositif y voient une lutte contre l'exil fiscal (dont l'ampleur fait elle-même débat). Jacques Marseille compare ainsi le coût de la mesure, 263 millions €, au montant des capitaux des ménages qui se sont délocalisés depuis 1997 pour fuir l’ISF, évalués selon lui entre 24 et 32 milliards €.
Ce dispositif est également perçu comme une mesure d'équité car jusqu'à présent des contribuables déclarant pas ou peu de revenus pouvaient être amenés à acquitter des impôts supérieurs à leur montant en raison de l'impôt sur le patrimoine (ISF) et des impôts locaux. Ainsi en 2007, sans l'existence du bouclier fiscal, certains contribuables auraient dû acquitter jusqu'à 130% de leurs revenus en impôts selon un rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale.
Dans une logique d'économie de l'offre, ces mesures peuvent permettre un regain de croissance et une augmentation des ressources fiscales de l'État. Florin Aftalion cite l'exemple des baisses d'impôts sur les tranches supérieures aux États-Unis qui, en 2004 et 2005, ont permis une augmentation des recettes fiscales de 8% et 9% ainsi qu'une croissance de 3,9% par an. L'Institut économique Molinari a, lui, salué des « dispositions fiscales [qui] représentent en réalité des incitations pour nous tous, et pas simplement pour les exilés fiscaux ».

Critique
Les critiques du bouclier fiscal sont de deux ordres : il serait trop généreux ou trop complexe pour fonctionner et avoir des effets. Ainsi, ce dispositif de « bouclier fiscal » est sévèrement critiqué par la gauche qui perçoit ce manque à gagner pour les finances publiques et donc pour la collectivité comme un « cadeau » injustifié fait aux contribuables français les plus riches. Ainsi Dominique Strauss-Kahn déclare que cette loi est « injuste pour les contribuables », et dénonce les diminutions d'impôts de la classe sociale la plus riche, le MRC considère que le bouclier fiscal protège « les plus riches » tout comme le PCF. Le Syndicat national unifié des impôts (SNUI) estime de son côté que « le bouclier fiscal favorise les redevables de l’ISF les plus favorisés déjà plafonnés ou proches du plafond ».
Pour L'Humanité, qui s'appuie sur les chiffres fournis par le rapport 2009 réalisé par le rapporteur général du Budget à l’Assemblée, le député UMP Gilles Carrez, consacré à « l’application de la loi fiscale », ce rapport « confirme en tout cas, si besoin était, que, contrairement au discours de Nicolas Sarkozy prétendant qu’il s’agissait de protéger les revenus du travail (ne pas laisser au fisc plus de 50 % des fruits de son travail…), le bouclier protège la fortune, à commencer par la plus grande ». Le journal prend l'exemple de ces « vingt contribuables [...] détenteurs d’un patrimoine supérieur à 15 581 000 euros, mais affichant un revenu fiscal de référence de… moins de 3 263 euros [qui] ont reçu du fisc un chèque d’un montant moyen de 286 000 euros ».
Pour l'économiste Thomas Piketty, cette mesure ne va pas du tout dans le bon sens alors qu'il faudrait selon lui « revenir à des taux marginaux d'imposition quasi confiscatoires pour les très, très hauts revenus ».
Pour le député et président de la commission des finances de l'Assemblée Jean Arthuis, « le bouclier fiscal, outre ses incohérences, devient un amplificateur de défiscalisations et autres opérations d’optimisation fiscale » alors qu'il suffirait simplement, pour corriger les « excès de l’I.S.F. » d'abroger cet impôt et de créer « une cinquième tranche d’Impôt sur le Revenu (entre 45 et 48 %) sur les revenus les plus élevés ».
En octobre 2009, un rapport présenté par Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l'Assemblée, préconise de « retirer la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) des impositions prises en compte dans le bouclier fiscal ».
A l'inverse, d'autres critiquent non le principe du bouclier mais son fonctionnement complexe; ainsi, la demande de remboursement, voire la non-demande de remboursement, est perçue comme pouvant favoriser des contrôles fiscaux7. Pour Denis Payre, parlant des entrepreneurs ayant fait fortune, « ils craignent les représailles sous forme de contrôle fiscal s'ils ouvrent leurs livres de comptes à une administration qui n’aime pas les gens qui ont réussi financièrement ». De plus le dispositif est complexe, avec des exceptions techniques, et les contribuables sont mal informés. « De tous mes clients, pas un seul ne m’a encore appelé pour me demander d’organiser un éventuel retour », déclare ainsi Jean-Marc Tirard, du cabinet d’avocats Tirard Naudin. Quelques exilés fiscaux ont cependant annoncé leur intention de rentrer en France comme Johnny Hallyday ou Michaël Llodra. L'instabilité juridique est considérée comme rédhibitoire : le bouclier fiscal n'étant pas inscrit dans la constitution, il est susceptible d'être révoqué.

Polémique sur le montant des remboursements et leurs bénéficiaires
Les sommes remboursées en 2008 par l'administration au titre du bouclier fiscal s'élèvent à 458 millions d'euros. Cette information, connue en mars 2009, déclenche des critiques politiques contre l'opportunité du bouclier fiscal ou du placement de son seuil à 50%, en particulier en temps de crise économique. Outre la gauche, les critiques émanent de Dominique de Villepin, Pierre Méhaignerie ou encore François Bayrou. Le bouclier fiscal, dont le mécanisme actuel a été institué conformément aux souhaits du président de la République Nicolas Sarkozy, a été défendu expressément par celui-ci. La majorité semble également hostile à une remise en cause.
L'Expansion, qui s'appuie également sur le rapport 2009 réalisé par le rapporteur général du Budget à l’Assemblée, le député UMP Gilles Carrez, consacré à « l’application de la loi fiscale », relève que « les 100 foyers qui ont reçu le plus d'argent de la part du fisc ont capté plus du tiers du total des restitutions, avec un chèque de 1,15 million d'euros en moyenne. Mieux, les 1000 bénéficiaires les plus importants ont reçu à eux seuls 337,2 millions d'euros. Ce qui revient à dire que 5% du total des foyers fiscaux qui ont fait jouer le bouclier ont reçu à eux seuls 74% des sommes reversées par le fisc ».
La Tribune souligne de son côté que « les contribuables assujettis à l’Impôt Sur la Fortune concentrent 99 % du coût » du dispositif.

Un sens différent aux États-Unis et en Allemagne
En anglais et en allemand, on appelle bouclier fiscal (tax shield ou Steuerschild) un moyen employé par un redevable pour réduire son imposition ; il s'agit d'un terme de finance ou de comptabilité plus que de droit fiscal. Par exemple, souscrire un emprunt est un bouclier fiscal, car on peut déduire les intérêts de la dette. Parce qu'un bouclier fiscal permet de protéger le flux de trésorerie, il s'agit d'un aspect important de la valorisation des entreprises.
Aux États-Unis, afin d'éviter que l'impôt ne soit abusivement éludé, par l'utilisation extensive, ou abusive, de déductions et autres niches fiscales, les contribuables dont l'impôt payé est, de façon disproportionnée, faible par rapport à leur revenu peuvent alors être soumis à un autre système de calcul dit Alternative Minimum Tax (AMT), consistant en un taux unique et ne prenant pas en compte la plupart des déductions et crédits d'impôts auxquels ont droit les autres contribuables. Au cours des dernières années cependant, ce système d'impôt minimal a touché de plus en plus de ménages des classes moyennes, en particulier à cause de l'augmentation des prix de l'immobilier : en effet, les plus-values à la revente d'une résidence principale, largement exemptées d'imposition dans le système normal, sont prises en compte comme revenus par l'AMT. Un débat sur l'aménagement du système pour les impôts fédéraux est par conséquent en cours actuellement à Washington.